加快释放新就业形态的巨大潜力，近期看需要加大对中小微经营者的政策扶持力度;中长期看，需要加快建立和完善适应平台经济灵活就业的政策体系和社会保障体系；深化“放管服”改革，持续推进有助于平台经济发展的制度创新。

就业是最大的民生。今年的政府工作报告未提具体的经济增速目标，但在就业方面提出了“城镇新增就业900万人以上,城镇调查失业率6%左右,城镇登记失业率5%左右”等一系列实实在在的经济社会发展参考指标。“就业”一词被提及39次，从去年的“就业优先”到今年的“就业优先政策要全面强化”，政府工作报告中的表述变化，反映了当前新的宏观经济形势下就业工作思路的变化。

就业被放到扎实推进“六稳”和“六保”之首，凸显出这将是今年政府工作的重中之重。笔者认为，稳就业不光要稳住存量，也要拓展增量，要善于从新业态、新模式中挖掘就业潜力。随着全球新一轮科技革命和产业变革的不断推进，平台经济成为大势所趋，并不断为全球经济复苏和社会进步注入新的活力。在新形势下，需要顺势而为，多措并举，持续释放新就业形态的巨大潜能。

关于新就业形态

随着现代信息技术的日益普及和创新应用，“新就业形态”引发越来越多的关注，在稳定和增加就业方面也被寄予厚望。但总的来看，目前并没有一个被广泛认可的关于“新就业形态”的确切定义。

就业反映的是一个具备劳动能力的人达到法定劳动年龄后，在市场所处的一种被雇佣的状态。传统上，就业是指由企业作为雇佣者，与劳动者个人建立劳动契约关系的一种雇佣状态。20世纪70年代国际劳工组织提出了“非正规就业部门”的概念，大致包括微型企业、家庭企业和独立服务者三类。与正规就业部门相比，这些部门的就业往往具有不稳定性、接受到的系统培训和教育的机会少、享受到的公共服务和社会保障较少，而且大多数情况下并没有进入到官方的就业统计体系。

但在国内，“非正规就业”这一概念并没有被广泛采用，而是用“灵活就业”一词取代。可能在大多数人的理解中，“非正规就业”并不能充分体现就业的灵活性，甚至还隐含着一定的歧视性。“灵活就业”一词更中性，也能更直接地反映这种新型就业的特点。

21世纪以来，“灵活就业”一词常常出现在我国政府的官方文件中。我国2001年“十五计划”的人口、就业与社会保障重点专项规划中首次提出“灵活就业”概念，规划指出：“要实行灵活的就业形式，引导劳动者转变就业观念，重点采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业方式。”

2019年底国务院印发的《关于进一步做好稳就业工作的意见》中指出，“支持劳动者通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业”，明确表示支持社会新就业形态和劳动者灵活就业。今年3月，面对疫情的巨大冲击，国务院办公厅发文“支持多渠道灵活就业，支持劳动者依托平台就业，取消灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的省内城乡户籍限制”。

从实践层面看，灵活就业越来越成为我国劳动力市场中的一种重要的就业形式，反映了劳动者在日益复杂的市场环境中为谋求生存而选择的就业形式。其中既有主动的灵活就业，如追求工作时间自由、利用业余时间兼职等；也有被动的灵活就业，即工作稳定性差、收入低且缺乏必要的劳动保护和社会保障等。

随着“互联网+”的全面推进，灵活就业呈现出更多的新特征，“新就业形态”被越来越多地使用。党的十八届五中全会公报指出，“实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加大对灵活就业、新就业形态的支持力度。”

“新就业形态”这一概念，从更广的范围、更深层次上概括了由新一轮信息技术革命所引发的就业模式、就业关系等多个方面的变化。

网络平台成为不可或缺的重要支撑。新一轮信息革命驱动下，平台型企业快速崛起。各种类型的平台不再仅仅是传统意义上的企业，还通过大数据等技术手段使服务供给方和需求方可以低成本地高效对接，从而也形成了一种新型的就业市场。

平台用工与传统工业经济时代的灵活用工的一个重要区别就是，很多用工单位并不直接或独占劳动力资源，而是借助于平台进行，形成“用工单位+平台+个人”的新型用工模式。这种模式下，对于灵活就业者的组织管理、薪酬发放等均与传统组织存在显著差异。如企业采用众包模式，将创意设计、网络营销、文案策划等工作分解为碎片化的工作任务，通过网络平台面向社会发包，由平台为其匹配合适的劳动者。在这样模式下，劳动者通过平台完成来自企业的劳动任务并获取报酬。

组织形态更加松散。工业经济时代的就业，雇佣者与被雇佣者建立劳动关系，后者成为前者正式的雇员并被纳入其组织体系，遵守严格的组织规章制度，形成较为紧密的关系。新就业形态下，借助于跨时空的网络平台，一个人可以同时服务于多个雇主，在劳动时间、劳动强度、所受到的约束程度等方面，劳动者或者说被雇佣者有了更多的选择权，组织的形态以及劳动者个人与组织的关系也就更加松散。越来越多得人不再依赖科层制度，而组成非正式网络。正如奈斯比特在《大趋势》一书中所言，人们将从“一个个人选择范围有限的非此即彼的社会迈入一个多种选择的社会”。

劳动关系和劳务关系更加模糊。随着基于网络平台的新就业形态大量出现，用人单位与劳动者个人之间关系发生了显著变化，各种各样的“网签加盟”“众包”等新型用工关系打破了传统上建立在劳动合同基础上的固定劳动关系。

从实践层面看，多数平台将自身定位为提供居间服务或信息服务，撮合服务提供者与使用者之间的交易，并收取一定的佣金作为服务报酬，也有的平台在提供信息服务的基础上对劳动者进行必要的技能培训。但一旦涉及平台与通过平台提供服务的劳动者之间的法律关系时，绝大多数平台企业都认为通过平台接单的这些灵活就业人员并不是企业的正式雇员，因而并不存在劳动关系。此外，许多有正式工作的人群利用空闲时间兼职，工作和职业的边界也越来越模糊。

全面认识新就业形态的影响

传统经济学理论认为，劳动力需求的水平，在动态意义上主要决定于经济增长。经济增长速度快，对劳动力的需求量相对较大，就业岗位增加，就业水平高，失业率低；经济增长速度慢，对劳动力的需求量相对较少，会直接制约就业岗位的增加，就业水平低，失业率高。

持这一观点的代表人物是美国著名经济学家阿瑟·奥肯，他于1962年提出了著名的“奥肯定律”。该定律论证了失业率与国民生产总值增长率二者呈反方向变化的关系，即高增长率使失业率降低，低增长率则会提高失业率。他还认为，失业率与国民生产总值缺口之间的比率是1：2，即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2%左右。奥肯定律在国内外得到普遍的认同。

从过去十多年的实践发展看，2008年全球金融危机爆发以来，我国经济发展阶段发生了显著变化，从过去的大约每年10%的高速增长到每年7%左右的中高速增长。但在这个过程中，我国大多数年份的新增就业数量依然有所上升。2013-2018年我国城市新增就业岗位连续6年都在1300万以上。2012年我国GDP增速跌破8%之后，增速就开始一路下滑，但失业率总体比较稳定，常年保持在5%左右。

这一阶段正好是新一轮技术革命快速渗透到经济社会发展的各个领域和行业，数字经济新业态加速发展的阶段。一方面，经济增长明显放缓，传统经济业态容纳的就业量趋于减少；另一方面，技术创新持续重构生产、分配、交换、消费等经济活动各环节，推动生产要素的重新配置，新业态新模式的作用更加突出，新就业形态在稳定和增加就业方面功不可没。

2008-2019年我国经济发展与就业情况

资料来源：国家统计局

技术创新应用催生的新业态，在推动经济增长的同时，直接创造新的岗位需求。国家信息中心分享经济研究中心发布的报告表明，2019年我国分享经济领域的平台员工数达到了623万人，共享经济还创造了7800万个灵活就业岗位，同比增长4%，大幅提升了我国经济运行的就业承载力。

智联招聘发布的报告显示，2020年春节复工后一个月内，企业整体招聘职位数与招聘人数分别同比下降31.43%和28.12%，但直播行业人才需求量却逆势猛增；直播相关岗位的招聘职位数在一个月内同比上涨83.95%，招聘人数增幅达132.55%。

新业态还带来就业市场结构的变化。越来越多得人可以依照自己的兴趣、技能、时间及拥有的各种资源，以自雇型劳动者身份灵活就业。“为自己工作”意味着自谋职业、短期合同工作、非全日制工作等灵活就业在就业形态中占比越来越高。

受疫情影响，线下餐饮、酒店等服务业企业大量员工待岗，而电商、物流等企业则出现短期内业务暴涨、人手严重不足等情形，基于平台的“共享员工”模式使得劳动力资源得以有效流动，灵活用工模式在缓解就业市场结构性矛盾、增加收入等方面的重要作用更加凸显。智联招聘发布的报告显示，2020年春节复工后一个月内，直播相关兼职岗位数同比增长166.09%，是全职岗位增速的2倍多。从发展趋势上看，未来的就业市场将呈现出包含传统雇佣就业、基于网络的灵活就业、服务外包和众包等多元化并存的格局。

新就业形态具有更强的包容性。技术进步加上灵活的就业模式，大大降低了就业门槛。平台上丰富的开放资源也提高了劳动者的就业能力。

商务部数据显示，到2020年3月，全国农村网商突破1300万家，吸引了大批农民工、大学生、退伍军人返乡创业。滴滴平台上，有51.5%是农民工、12%是退役军人、6.7%是建档立卡贫困人员，这些都是国家重点关注的就业群体。2019年在美团平台就业的外卖骑手共有398.7万人，其中建档立卡贫困人口，占比约6%。疫情爆发后，从1月20日至3月18日，美团平台新注册的有单骑手数达到33.6万人。平台成为就业蓄水池，特殊时期有效发挥了稳就业的作用。此外，各类灵活就业平台也通过带动上下游产业发展，间接创造了更多就业机会。

另一方面，不可否认的是，新就业形态还有一定的替代效应。如“机器换人”等形式直接替换劳动，导致一些岗位被淘汰；简单劳动岗位的用工需求正在快速减少甚至消失；还有一些诸如新闻报道、翻译等非程序化岗位也在一定程度上被替代，用工需求也存在减弱趋势，这些都将导致技术性失业增加。

世界经济论坛发布的《2018年未来就业报告》显示，到2022年，机器将覆盖全球42%的工作任务，这一数字远高于当前的29%。而在三年后的2025年，机器所占份额还将进一步增长至52%；报告同时也指出，若有适当的就业技能再培训，届时全球将新增1.33亿个职位，前景还是颇为乐观。

新就业形态发展面临制度障碍

疫情冲击下，今年就业形势较往年更加严峻：1-3月，全国城镇新增就业229万人，同比减少95万人，3月份环比降幅收窄。3月份城镇调查失业率5.9%，环比小幅回落。一季度末全国城镇登记失业率3.66%。

在内需恢复缓慢、就业复苏面临巨大压力的同时，疫情还在全球范围内扩散，世界经济社会秩序面临巨大冲击和不确定性。国际机构纷纷下调今年经济增长预期。世界贸易组织预测今年全球贸易将暴跌13%至32%，全球经济增速将至少下降2.5%；国际货币基金组织对今年全球经济增长进行了史上最大幅度的下调，预计今年全球经济将萎缩3%，为上世纪30年代大萧条以来最糟经济衰退。外需面临大幅下降的背景下，势必会使稳就业难度更大。

这种形势下要“稳就业”和“保就业”，新就业形态尤其需要作为重要的发力点。今年政府工作报告指出“我国包括零工在内的灵活就业人员数以亿计”，要求“千方百计稳定和扩大就业”。但另一方面，当前我国新就业形态发展仍面临诸多“短板”和制度障碍：

疫情冲击下中小微商户经营压力显著增大。中小微企业是吸纳就业的重要主体，提供了80%以上的就业岗位，尤其是各类平台上汇集了大量的中小微商户。疫情冲击下许多中小微商户线下经营活动骤然停摆、营业收入基本断绝，仍然面临高昂成本压力；业务向线上转移过程中也面临原材料供给困难、配送人员短缺等问题；国家推出的各项扶持政策在各地落实的进程不一。若不能尽快破解中小微企业的困境，稳就业势必面临巨大挑战。

新业态就业人员的社会保障亟待加强。目前关于灵活就业人员以个人缴费方式参与养老、医疗等社会保险，虽然已经有了制度化通道，但由于申报手续复杂、个人缴纳费用高、最低缴费年限长、异地转移接续关系困难等问题，导致灵活就业人员参保意愿严重不足。

工伤保障不足的问题尤其突出。新业态就业人员，特别是平台就业人员以农民工为主，大多数都在老家农村参加了居民养老、医疗保险等，但其工作环境复杂、强度大、工伤高发。

现行《工伤保障条例》规定，参保职工必须具有劳动关系，且由雇主缴费。新业态从业人员普遍是灵活就业或自我雇佣，绝大多数与互联网平台之间并不存在传统的法定劳动关系，而且多数存在“多平台同时就业”情况，难以满足现行工伤保障制度的参保条件。与此同时，现行的商业保险产品普遍存在保障范围窄、标准低、理赔难和缴费偏高等问题，难以充分解决新业态就业人员的工伤保障问题。

就业统计以及与就业相关的法律法规，并没有将灵活就业纳入其中。

《劳动合同法》仅对劳务派遣这一特殊的灵活就业方式设定了一些条款，而《就业促进法》作为我国就业领域最重要的法规，也都未提及灵活就业这个概念。实践层面看，关于灵活就业人员的工伤赔偿责任认定、平台的社保缴纳义务也缺乏明确规定。公共服务所提供的职业培训、职业指导等，仍然以存在传统劳动关系的专职劳动者为主，往往忽视了广大灵活就业群体的服务需求。

平台经济发展面临诸多制度障碍，尤其是新业态监管中地方自由裁量权过大和监管部门之间协同不足问题突出。

为了鼓励平台经济发展，有关部门往往会明确监管的基本方向和原则，在具体的实施细则方面则给予属地较大的自由裁量权，致使各地在准入标准、监管方式、违规处罚等方面存在较大差异，平台企业需要投入大量的精力和资源满足不同属地的合规要求。同时由于当前许多领域监管制度还在逐步完善中，部门之间职责交叉、责任不清、权责缺失等问题大量存在。

几点建议

发展新就业形态既是民生问题，也是经济社会发展问题。对于当前面临的各种障碍和短板，需要顺应大势所趋，以问题为导向，以“鼓励创新、包容审慎”为原则，以制度创新为抓手，在深化改革和创新发展中加以解决。

一是加大对中小微经营者的政策扶持力度。

近期看，为应对疫情影响，需要继续加大对小微经营者的减税降费力度，引导银行等金融机构多渠道多种方式为小微经营者提供资金支持，使更多的小微经营者能够顺利渡过疫情难关。积极推广消费券、抵扣券等刺激政策，以提振居民的消费热情和消费信心。鼓励有条件的地方，针对小微经营者发放现金补贴。进一步降低各类生活服务业的市场准入门槛，简化证照办理流程，为更多的小微创业者提供便利。

重视和发挥大型平台企业作为全链路对接零散商户方面的中枢作用。利用平台加大面向中小微企业的政策宣贯。引导和鼓励平台企业加强对入驻商家的支撑和服务力度，不断扩大平台服务供给；研究和制定相关政策，对于帮扶效果好的平台企业予以支持。支持平台通过提供智能硬件、数字平台、线上服务等方式帮助中小商户进行数字化改造。

二是建立健全适应平台经济灵活就业的政策体系和社会保障体系。

就业政策方面，将灵活就业纳入立法内容或计划，引导和鼓励地方政府研究制定促进灵活就业的政策制度。以包容审慎为原则，支持企业灵活用工，支持发展各类共享用工和就业保障平台。充分发挥第三方平台在促进共享员工企业供需匹配、员工转移各环节流程快速执行、简化用工流程及用工过程中费用结算、税务申报、法律咨询、纠纷解决等方面的作用。对依托平台企业灵活就业、自主创业的人员，提供和落实相关的就业创业扶持政策。

社会保障方面，加快推进新业态从业人员职业伤害保障试点工作，探索建立适应灵活就业特点的劳动合同制度及社保缴纳规定。适应新就业形态发展趋势和要求，积极探索建立适应灵活就业人员特点的失业保险制度体系，扩大制度覆盖范围；根据就业形势和工作重点的变化，将失业保险政策的费率调整、稳岗返还、技能提升、促就业服务等作为就业优先政策的调控工具，使之在保民生稳就业中发挥更大作用。

三是持续推进有助于平台经济发展的制度创新。

我国在2019年底出台的《关于进一步做好稳就业工作的意见》就明确提出要加快落实促进平台经济规范健康发展的指导意见，促进新产业新业态新模式快速发展；今年3月召开的国务院常务会议再次强调，要对“互联网+”、平台经济等加大支持力度，发展数字经济新业态，催生新岗位新职业。

因此，需要持续深化平台经济领域“放管服”改革，探索推进适应新业态发展要求的制度创新。深入推进“互联网+监管”和基于信用的差异化监管等创新模式，加强事中事后监管。不断完善和优化“互联网+政务服务”，依托一体化平台提供包括政策汇聚、查询、解读、反馈等在内的政策服务和包括在线营业证照、购销凭证认定和查验等在内的政务服务。引导和鼓励地方创新，探索建立平台经济领域创新改革的容错纠错机制和实施细则。

(作者：国家信息中心信息化和产业发展部于凤霞原文刊发于《中国改革》2020年第4期)

来源：

https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202009/t20200909_1237891.html

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